北京师范大学实验幼儿园 郭美娟

政策背景

　　2017年，《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》提出“要在下一个5年中大力发展普惠园”。

　　2018年，《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》指出“2020年年底我国要实现普惠园覆盖率80%的既定目标”。

　　2022年，《“十四五”学前教育发展提升行动计划》提到“将鼓励支持国有企事业单位、军队、高校、街道、农村集体举办公办幼儿园”、“到 2025 年，普惠性幼儿园覆盖率达到85%以上”。

普惠园指什么

　　普惠园，全称“普惠性幼儿园”，是向社会提供普惠性学前教育公共服务的幼儿园，其基本特征是由政府举办或接受政府委托，获得财政性教育经费支持，接受政府限价与监督管理，机构性质为非营利性。自2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》颁布后，公益普惠便成为学前教育发展的基本方向，普惠园随之产生，并已成为当前我国学前教育的主要供给模式，在推动我国学前教育事业“公平普惠”发展及实现“幼有所育”目标方面发挥了非常重要的作用^注1。

　　根据办学主体的不同，普惠园可以分为三类：教育行政部门办园、其他部门（集体或单位）举办的公办性质幼儿园、普惠性民办幼儿园。本文所谈的普惠园，主要是指其中的第二类，即其他部门举办的公办性质幼儿园。为方便起见，后文将其称为“公办性质普惠园”。它虽为公办性质，但不像教育行政部门办园那样能够得到国家财政经费全额拨款等保障，在经费来源、教师编制等方面存在着一定的生存压力，如何激发其发展的活力与动力，从而出台相应的政策，是亟待政府慎重考虑的重要问题。

公办性质普惠园的发展困境

1.园所运营基本维持或压力较大

　　据统计，公办性质普惠园和民办普惠园经费收入普遍下降，大量园所处于维持性发展状态。 2020年疫情期间，各类型的普惠园感知到运营困难的数量和占比中^注2，普惠性民办园最高，其次是公办性质幼儿园，82%被调查的公办性质幼儿园都存在运营困难的问题^注3。

2.保教质量参差不一

　　公办性质普惠园的教师编制数量极其有限，为了保障正常的教学活动，幼儿园只能自行聘用教师，极大地增加了办园成本，使得园所难以筹措资金用于幼儿园条件改善和教师专业发展。且聘用的教师与在编教师之间薪资水平差距明显，自然引发部分教师工作积极性不高，不利于教学质量的提升^注4。公办性质普惠园中^注5，除一些重点的机关幼儿园外，大多数都是社区类的公办园，教师工资较低，人员流动性较大，后厨也不透明，缺乏监督^注6。

3.教师工资待遇低

　　公办性质普惠园的教师以聘用为主，这部分教师的待遇如何保障，不同层级政府尚未明确职责，仍然把主要责任交给市场或企业内部解决，使得这部分教师的工资待遇难以得到有效保障。一项面向全国公办幼儿园教师工资的调查显示：编制内教师的月平均工资为5412 元，编外教师仅为2371 元^注7。和教育行政部门办园相比，公办性质普惠园的教师待遇也整体偏低：前者中有近一半（48.9%）教师月收入在3000元以上，而后者中这一占比仅为四成（41.1%）^注8。这种有差别的教师待遇将会导致本应公平普惠的无差别教育变得差别化^注9。

　　总的来说，公办性质普惠园因其具有“公”的属性，按国家规定应提供普惠性学前教育服务，但却无法享有与教育行政部门办园同等的财政投入，由于收费限定、举办单位扶持不足等因素，导致这类幼儿园生存发展受限、教师流动性高、教育质量难于完全保障等一系列问题。但从国家的政策文件看，鼓励单位、集体等举办普惠园仍是未来几年倡导的方向，现实是否具有开办这类园所的内部动因和外部条件呢？

探寻公办性质普惠园发展的动力和活力

1.内部办园动因缺乏：财政扶持有限和收费政策一刀切

　　（1）缺少分类的财政扶持政策。公办性质普惠园想要健康、有质量、可持续发展，离不开政府的财政支持和制度保障。2019年，北京市教委发布《北京市普惠性幼儿园认定与管理办法（试行）》，明确了在经费保障方面，市级财政向普惠性幼儿园提供生均定额补助、租金补助、扩招补助。北京市生均定额补助市区两级共1500元/月。对家长的收费标准，依据《北京市幼儿园收费管理实施细则（试行）》，费用在450～900元/月不等。也就是说，普惠园的生均收入为1950～2400元/月。这样的收费标准是否足以支撑普惠园发展呢？

　　从对普惠园园长的访谈得知：“幼儿园收支处于基本维持状态，不敢考虑大型维护修缮。”“为了稳定教师队伍，要不断提高教师待遇，加之不断上涨的人工成本，在外部财政支持有限和内部成本投入增高的叠加下，这会影响幼儿园健康稳定持续的发展。”京外地区又如何呢？没有成本核算，因此很多省市目前也未制定出台公办性质普惠园生均财政拨款标准，仅制定了生均公用经费标准^注10，但总体来看各地经费标准普遍偏低。公平而有质量的教育是我国教育事业发展方向。普惠园不仅要“惠”，也要优质，才能满足人民群众对高质量教育的需求。政府提供经费支持保障是普惠园可持续健康发展的关键，也是吸引单位或集体开办普惠园的主要动力。因而，对于公办性质普惠园，各级政府可参考当地教育行政部门办园的生均成本，建立多元主体协同的经费保障机制，提升对这类园所的财政扶持力度。

　　（2）未建立有效的成本合理分担机制。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）年》提出：“学前教育建立政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制。”学前教育成本分担主要有政府、社会、受教育者及其家庭三个主体，秉持“谁受益，谁分担”原则，需要进一步细化各主体在幼儿园成本中的分担比例。通过核算城乡、地区和不同群体居民收入差距，科学合理确定收费标准，适当根据办园主体调整家庭成本分担比例，这样不仅可以激发幼儿园办园的活力，还可以满足群众多样化的教育需求。此外，现有的保育费收费政策已有10年未进行调整，随着社会经济发展，城镇居民人均可支配收入上升，根据地区差异适当调整收费，也可以减轻公共财政的负担，使国家财政经费向薄弱园、非正规学前教育、困难家庭等倾斜，更多地“雪中送炭”，而非“锦上添花”。

2.外部办园环境欠考虑：“入园难”可能转向“招生难”

　　近年来，为了鼓励生育，国家先后颁发了包括“二孩”、“三孩”、“发展托育”等政策文件， 但并未达到提升生育率的目的。2020年，我国人口出生率为8.52‰，首次跌破1%，人口自然增长率则降至 1.45‰。2021年，我国人口出生率为7.52‰，新生人口1062万人，较2020年的1200万人继续下降（数据来源于国家统计局）。可见，低生育率已成为我国现阶段的重要人口特征。

　　教育事业发展规划和教育资源配置需要考虑人口生育现状。随着新生人口数量大幅度下降，未来几年“入园难”可能转向“招生难”。以北京为例，2021年幼儿园招生难已有迹象，7月海淀区不少幼儿园出现了“抢孩子”现象。有媒体报道，8月朝阳区入园登记报名服务平台信息显示，仍有136家幼儿园尚有剩余招生名额，一些幼儿园招生名额还剩上百个。类似情况不仅在北京独有，还发生在浙江嘉兴等地。

　　综上所述，在目前公办性质普惠园运营不佳、发展动力和活力不足、激励保障缺乏以及学前教育供求关系将出现逆转的情况下，出台支持开办的政策是否适宜有待考量。国家政策具有非常强的导向作用，公办性质普惠园的开办一般意味着投入高、灵活性低、市场适应力弱，而教育产品的投入产出及公办教育投资效益问题不得不考虑在内。尤其在现今主张以多元共治求善治的全球教育治理背景下，如何使学前教育公共利益最大化，政府还需要多多聆听各方声音。

ーーーーーーーーーーーーーーーーーーーーー

参考文献：

[1]刘焱.普惠性幼儿园发展的路径与方向[J].教育研究,2019,40(3):25-28.

[2]胡春艳.刘林委员建议：加快健全普惠性幼儿园经费保障机制[N].青年时讯.2022,03,10(07).

[3]刘颖,张斌,虞永平.疫情背景下普惠性幼儿园的现实困境及其化解[J].中国教育学刊.2021(3):58-64.

[4]林青,黄昌祯.教育供给侧结构性改革视野下普惠性幼儿园发展现状及对策研究——以湖南省为例[J].早期教育.2021.(07-08):14-19.

[5]樊晶.普惠性幼儿园教育质量提升困境及改进策略研究[J].江苏第二师范学院学报.2021.8:45-48.

[6]祝乃娟.构建以普惠园为主体的学前教育体系[N].21世纪经济报道.2018,11,23(004).

[7]刘天子,曾晓东.我国幼儿教师工资待遇政策变迁的历程、特点及趋势[J].当代教育论坛.2021.(1):19-28.

[8]张志勇．亟须通过学前教育立法破解“六大难题”[J].人民教育.2018(09):18-20.

[9]庞丽娟,贺红芳,王红蕾,袁秋红.不同性质幼儿园教师待遇保障研究:现状、原因分析与政策建议[J].教师教育研究.2021(05):38-44.

[10]丁金霞. 普惠性民办幼儿园经费保障的问题与对策建议[J].新教育.2022(08):101-103.