近十年来日本幼儿教育改革政策：演进及特色

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一、近十年来日本幼儿教育改革政策的演进

　　2001年以来，日本政府对幼儿教育进行了一系列的改革。其改革政策主要围绕确立幼儿教育的重要地位、提高幼儿教育质量、促进"幼保一体化"^*1、支援儿童养育和加强幼小衔接等方面来进行。

　　2001年3月，文部科学省发布了《幼儿教育振兴计划》。该计划拟实施5年(2001-2005)，其主要内容如下：（1）充实幼儿园的教育活动和教育环境，包括促进教师对《幼儿园教育要领》的理解，提供3岁幼儿入园的条件，提倡教师的协同保育，提高教师的素质，推进幼儿园设施建设及入幼儿园奖励事业等措施；（2）支援儿童养育，包括加强幼儿园运营的灵活性，推进延长保育，促进不同年龄和不同代际之间的交流等举措；（3）促进幼小衔接，包括促进教师之间、幼儿和小学生之间、家长之间的交流，增加幼儿园和小学教师资格证共用的机会等措施；（4）促进幼儿园和保育所之间的沟通和联系。[1]"二战"结束以后，日本政府分别于1964年、1972年和1991年颁布了三个《幼儿园教育振兴计划》，其目的主要在于提高3-5岁幼儿的入园率。与上述三个计划不同，2001年颁布的《幼儿教育振兴计划》主要围绕提高幼儿教育质量、支援儿童养育和加强幼小衔接等展开，表明了日本政府在基本普及学前三年教育的基础上，注重幼儿教育的质量及其服务功能的价值取向。

　　2005 年1 月，中央教育审议会完成了咨询报告《关于适合环境变化的今后幼儿教育的应有状态----为了幼儿的最佳利益》（以下简称《幼儿教育的应有状态》），提出了今后幼儿教育的两个发展方向、三个课题和七项重要措施。其中，两个方向是"家庭、社区、幼儿园等机构三方协作促进幼儿教育的发展"和"充实保证幼儿生活、发展和学习连续性的幼儿教育"；三个课题是"强化、扩大幼儿园等机构的教育机能"、"恢复、提高家庭与社区的教育能力"和"夯实支撑幼儿教育的基础"；七项措施是"向所有幼儿提供幼儿教育的机会"、"充实保证幼儿发展和学习连续性的幼儿教育"、"提高幼儿教师的素质及专业化水平"、"借助幼儿园等机构的力量，恢复、提高家庭、社区的教育能力"、"通过终身学习振兴措施和改进劳动制度等恢复、提高家庭和社区的教育能力"、"有效地运用社区人才等资源"和"充实、强化支撑幼儿园等机构的社会基础"。^*2《幼儿教育的应有状态》延续且发展了《幼儿教育振兴计划》的基本观点，强调整合幼儿教育机构、家庭和社区的力量为所有的幼儿服务，提倡幼儿生活、发展和学习连续性，为新世纪的幼儿教育指明了方向。

　　2005年8月，日本文教制度调查会•幼儿教育小委员会颁布了《作为国家战略的幼儿教育政策》，提出了幼儿园、保育所功能的一元化，给予所有幼儿接受教育的机会和对3岁以上幼儿实施免费教育的主张。^*3同年9月，自民党在参议院的选举中，发表了题为《作为国家战略的幼儿教育的展开》的竞选观点，阐述了"在充实保育所、幼儿园幼儿教育功能一体化的同时，实施免费的幼儿教育"的观点。^*4 虽然这一主张由于经费问题和党派意见不一等原因没有实现，但日本政府及多数民众从此形成了重视幼儿教育的共识。

　　2005年4月，文部科学省在全国遴选出35个地区的48所幼儿园、保育所等实施"综合设施样板事业"，对事业实施园的教育和保育活动进行为期1年的实验性调查研究。^*5在该项研究的基础上，2006年6月，日本政府颁布了《关于推进综合的学前儿童教育、保育服务的法律》（以下简称《认定儿童园法》），对认定儿童园的认定手续、相关特例和惩罚规则进行了较详尽的规定。^*6 这一法律的出台，宣告了除幼儿园和保育所之外的第三种幼儿教育机构----"认定幼儿园"的正式成立，也标志着自"二战"结束以来长期争议的"幼保一元化"[2]问题有了实质性的进展。同年8月，文部科学省和厚生劳动省公布了《根据"关于推进综合的学前儿童教育、保育服务的法律"的第3条第1项第4号、第3条第2项第3号的规定，文部科学大臣和厚生劳动大臣协议制定的机构的设备及运营基准》（以下简称《基准》），对认定儿童园的宗旨、职员配置和资格、设施设备和管理运营等内容进行了规定。^*7 《基准》的颁布，将《认定儿童园法》所规定的认定儿童园制度具体化，为日本各地创设认定儿童园提供了政策的保障。到2012年4月1日，全日本已设立认定幼儿园911个。^*8

　　2005年10月，文部科学省颁布了《幼儿教育振兴行动计划》。该计划拟实施5年（2006-2010），提出了七项目标和具体的实施方法。其七项目标如下：（1）在加强幼儿园和保育所联系的同时，建立幼儿园和保育所无差别、支持幼儿教育的体制；（2）向所有希望入幼儿园的满3-5岁的幼儿提供高质量的、体贴入微的教育；（3）各都道府县至少要有一个以上幼儿园和小学人员长期互派、进修或人事交流的实例；（4）持有一种资格证的幼儿园教师的数量比现行的21000人有20-30%的增长；（5）促进幼儿园和认定幼儿园发挥"社区幼儿教育中心"的作用，不仅为本园、而且为本社区的幼儿及家长提供支援儿童养育服务；（6）创设良好的家庭和社区环境，使儿童能轻松、愉快地成长；（7）建立支援地方公共团体、国家和都道府县的幼儿教育工作者的体制。^*9 该计划还探讨了免费幼儿教育的可行性问题。《幼儿教育振兴行动计划》秉承《幼儿教育应有状态》的基本精神，不仅在提高幼儿教育质量、整合幼儿教育资源、支援儿童养育和加强幼小衔接等方面延续和拓展了《幼儿教育振兴计划》，而且在认定儿童园制度及免费幼儿教育的可行性等问题上有新的进展。

　　2006年12月，日本政府正式公布新的《教育基本法》，首次专列了"幼儿期的教育"这一条款，明确规定："鉴于幼儿教育是为人格终身发展奠定基础的重要因素，国家及地方公共团体，必须为幼儿的健康成长提供良好的环境以及适当的方法，努力使之振兴。" ^*10在此基础上，2007年6月，日本政府新颁布了《学校教育法》。该法第22条指出："作为义务教育及其今后教育基础的幼儿园的目的是：为幼儿提供保育和教育，创设适合幼儿健康成长的环境，促进幼儿的身心发展"，^*11明确了幼儿教育对义务教育乃至终身教育所具有的重要作用；第23条提出了幼儿园教育的五项目标，包括健康、人际关系、环境、语言和表现5个方面，这是日本《学校教育法》首次陈述幼儿园教育目标，以往的幼儿园教育目标是放在《幼儿园教育要领》的总则中陈述的。

　　遵照《教育基本法》和《学校教育法》的基本精神，2008 年3 月，文部科学省颁布了新的《幼儿园教育要领》（以下简称"新《要领》"）。新《要领》主要在以下几方面进行了修订：（1）强调幼儿教育的奠基作用。新《要领》开宗明义地指出："幼儿教育是为人格终身发展奠定基础的重要因素"。^*12（2）注重教育课程规定时间外的教育活动。新《要领》在第一章增加了第3条"教育课程规定时间外的教育活动"，明确指出："幼儿园根据地区实际情况或家长的要求，依据学校教育法第22、23条及本章第1条幼儿园教育的根本，在教育课程规定时间外，以申请者为对象进行教育活动。"^*13（3）着力于健康和人际关系领域的改革。新《要领》对幼儿教育课程的五个领域都有不同程度的修改，修改最多的是人际关系领域，其次是健康领域，环境、语言和表现领域的修改则不多。^*14《幼儿园教育要领》是文部科学省制定幼儿园课程的国家标准，具有法律约束力。新《要领》的颁布标志着日本幼儿教育展开了新一轮的课程改革。从上述新《要领》修订的主要内容可以看出，2008年日本幼儿教育课程改革具有以下特点：一是强调幼儿教育的重要性；二是确保幼儿发展和学习的连续性，加强幼小衔接；三是注重幼儿园生活和家庭生活的连续性，支援儿童养育。^*15

　　2010年7月，文部科学省颁布了《幼儿园教育指导资料第3集：幼儿理解和评价（平成22年7月改订）》（以下简称《指导资料3》）。这是继1992年10月、2004年9月两次颁布《幼儿园教育指导资料》之后文部科学省第三次颁布《幼儿园教育指导资料》，旨在指导幼儿教师根据2008年的新《要领》，在正确理解和评价每个幼儿的基础上，了解和把握改善保育和教育的基本观点和方法。^*16该书不仅阐述了理解和评价幼儿的基本观点和方法，而且还提供了若干实践案例，有助于广大幼儿教师深入理解和贯彻新《要领》的基本精神，促进幼儿的发展，提高自身的专业发展水平。

　　2009年12月，日本内阁出台了《为了明天的安心和成长的紧急经济对策》，将"扩充保育服务，支持女性参与劳动"作为紧急经济对策之一，并为此提出了消除"待机儿童"[3]、推进幼保一体化的具体措施。^*17在此基础上，2010年1月，少子化社会对策会议（以下简称"对策会议"）决定成立"儿童•育儿新系统研究会"，探讨包括幼保一体化在内的促进家庭育儿的一元化系统。经过两年多的审议，2012年3月，对策会议颁布了《关于儿童•育儿新体系的基本制度》（以下简称"《基本制度》"）。《基本制度》明确了国家、都道府县和市镇村在建立儿童•育儿新体系中应承担的制度、财源和供给等方面的责任，从幼保一体化、儿童•育儿支援事业、社会养护及残疾儿童的支援、儿童•育儿组织、费用负担、主管部门和组织实施、制度实施后的重新评价等方面对儿童•育儿新体系进行了规定。在幼保一体化方面，《基本制度》阐述了"提供高质量的幼儿教育和保育"、"增加保育的数量"和"充实对家庭养育的支援"等三方面的基本理念，并据此提出了创设供给一体化的"儿童园"和设施一体化的"综合儿童园"的设想。^*18 《基本制度》的出台，表明了日本政府建构一体化的幼儿教育服务体系，以缓解少子化危机，促进社会进步和发展的决心。

二、近十年来日本幼儿教育改革政策的特色

　　首先，鲜明一致的价值取向。综观近十年来日本幼儿教育改革，可以看出，各项政策均表现出以下两个方面的价值取向：

　　一是坚持幼儿教育公平与效率的统一。尽管日本早在2000年就基本实现了学前三年教育的普及，但仍然存在着幼儿园的办园条件普遍高于保育所、大都市有部分"待机儿童"等不公平的现象，为此，近十年来，日本政府力图通过《认定儿童园法》、《基准》和《基本制度》等改革政策消除"待机儿童"，促进"幼保一体化"，从而实现为所有幼儿提供均等的幼儿教育机会，促进幼儿教育公平。与此同时，日本政府也非常重视提高幼儿教育的效率。其主要举措是通过出台《幼儿教育振兴计划》、《幼儿教育的应有状态》、《幼儿教育振兴行动计划》、新《要领》和《指导资料3》等一系列法规倡导幼儿生活、发展和学习的连续性，加强幼小衔接和提高幼儿教师的素质和专业化水平，以提高幼儿教育的质量。

　　二是坚持国家发展与幼儿教育发展的统一。日本社会的少子化现象在20世纪70年代就开始显现。合计特殊出生率（女性一生所生子女数的平均推算值）从1974年（合计特殊出生率为2.14）以后就开始减少，1989年为1.57，1995年降至1.43，2005年跌至1.25。^*19尽管此后稍有回升，但回升状况不明显。少子化给日本带来了劳动力不足、人口老龄化和社会保障费用大量超支等社会问题，成为制约国家发展的瓶颈。为此，近十年来的日本幼儿教育改革政策注重满足家长和社会对幼儿教育的多方需求，支援儿童养育，以减轻中青年负担，鼓励妇女生育，缓解少子化的负面影响，以促进日本社会的经济发展、社会稳定，提升其国际竞争力。同样，促进幼儿教育的发展也是近十年来日本幼儿教育改革政策一个重要的价值取向。如前所述，日本政府近十年来不仅通过《教育基本法》和《学校教育法》将幼儿教育提高到前所未有的地位，而且通过一些具体的方针政策强调幼儿教育民主化和对教育质量的追求，以促进幼儿教育的进步和发展。

　　其次，各项政策间的连续性。"重视连续性，认为只有在连续之中，人才能成为人的观念是日本文化、日本思想的一个重要特征。" ^*20这里所说的连续性主要是指历史的、时间上的联系。这种连续性"在很大程度上是以皇室和宫廷的连续性作为象征的，是由取得的合法性的基本方式没有发生根本变化来象征的。" ^*21 这种重视连续性的思想，也体现在近十年来日本幼儿教育的改革政策中。其主要表现有以下两个方面：

　　一是注重近十年的幼儿教育改革政策与"二战"结束以后、2001年以前幼儿教育改革政策的连续性。将近十年的幼儿教育改革政策与之前的改革政策相比，可以发现，尽管许多政策根据时代和社会的变化有了一些发展和变化，但仍与之前的政策有着千丝万缕的联系：尽管《幼儿教育振兴计划》和《幼儿教育振兴行动计划》与1964年、1972年和1991年的《幼儿园教育振兴计划》的侧重点有所不同，但在促进幼儿教育发展的总体目标上，在名称上都有相似之处；"二战"结束以来，日本幼教界围绕"幼保一元化"问题进行了长期的论争，文部科学省和厚生劳动省也为此多次发布法律法规，以促进幼儿园和保育所的沟通和联系，近十年来，日本政府在该问题上有了实质性进展，颁布了《认定儿童园法》、《基准》和《基本制度》等政策，确定了促进"幼保一体化"的改革方向；"二战"结束以后，日本政府分别于1948年、1956年、1964年、1989年、1998年展开幼儿教育课程改革，2008年的幼儿教育课程改革是在1998年基础上进行的。

　　二是重视近十年以来幼儿教育改革政策之间的连续性。由于所处的时代和社会背景的变化不大，也由于日本政府的刻意而为，近十年来幼儿教育改革政策具有十分紧密的内在联系：《幼儿教育振兴计划》和《幼儿教育振兴行动计划》不仅在名称上接近，在基本精神和主要内容上也有很多相同的地方，《幼儿教育振兴行动计划》仅在认定儿童园制度及免费幼儿教育等问题上有新的进展；《认定儿童园法》和《基准》建立并完善了"认定儿童园"制度，前者是后者的基础，后者是前者的补充，《基本制度》又是在《认定儿童园法》和《基准》基础上的进一步延伸和扩展；《教育基本法》和《学校教育法》确立了幼儿教育在整个教育体系中的重要地位，前者是后者的基础，后者是前者的扩展和深化；新《要领》是建立在《教育基本法》和《学校教育法》基础上的幼儿教育课程标准，《指导资料3》则是根据新《要领》制定的指导教师理解和评价幼儿的实践手册，等等。总之，近十年来的日本学前教育改革政策均体现出核心价值取向的"不变"与具体改革目标和内容的"渐变"的统一，反映了其重视连续性的特色。

　　最后，改革政策的保守性。众所周知，日本文化一向以善于摄取外来文化的精华而著称于世。但它在吸收异文化的同时，又极力保持传统文化。这种文化的保守性使日本在学习西方发达国家先进幼儿教育改革经验的同时，往往固守幼儿教育的传统，呈现出改革政策的保守性。近十年来，日本幼儿教育改革政策的保守性主要表现在以下三个方面：

　　一是幼儿教育课程改革政策的保守性。如前所述，"二战"结束以后，日本政府颁布了6个《幼儿园教育要领》。其中，1989年的《幼儿园教育要领》是修订最大的一次；而2008年的新《要领》只是对1998年的《幼儿园教育要领》做了一些增补，并没有进行删改。此外，与欧美等国近年来的幼儿教育课程改革政策相比，2008年的日本幼儿教育课程改革政策也较保守----尽管它也主张幼儿发展和学习的连续性，加强幼小衔接，但并没有像美、英等国那样把制定早期学习标准、提倡早期读写和数学作为幼儿教育课程改革的主要方向之一，而是强调健康和人际关系领域的改革。^*22

　　二是"幼保一体化"政策的保守性。世界幼儿教育机构的行政管理形式分为"保教分离"和"保教整合"两种。20世纪90年代以来，从"人人拥有同质机会"的价值观和教育资源最优化的需要出发，一些"保教分离"的国家开始改革幼儿教育机构的管理形式，出现了幼儿教育机构行政管理的整合化趋势。芬兰、挪威和瑞典发展了1-6岁的混龄教育服务；英国于20世纪90年代末期启动了全面整合幼儿服务体系的改革进程，至21世纪初已初步建构起"保教一体化"的幼儿服务体系；我国的台湾地区也已于2010年开始实施"幼保一体化"。日本尽管从20世纪90年代中期以来开始加速探讨幼保一体化问题，并于2006年制定了《认定儿童园法》和《基准》，2012年出台了《基本制度》，但至今为止，日本政府还未从立法、行政、管理和服务标准等方面全面推行"幼保一体化"政策。

　　三是在推进免费幼儿教育政策方面的保守性。为了切实保证适龄幼儿获得平等的幼儿教育机会，世界许多国家和地区的政府都积极实行幼儿教育免费政策，强力推进学前教育普及。这些国家既包括丹麦、芬兰、韩国、美国、爱尔兰、葡萄牙、新西兰、法国、匈牙利、意大利、英国、比利时、瑞典、澳大利亚等经济发达的国家，也包括巴西、墨西哥、古巴、蒙古等发展中国家和我国澳门、台湾等地区。^*23 作为世界经济强国之一的日本，在是否实施免费幼儿教育的问题上却争论不休，徘徊不前，致使该项政策至今尚未出台。

结语

　　自明治维新以来，除"二战"期间之外，日本政府注重出台各项改革政策，促进幼儿教育的进步和发展，这使得日本的幼儿教育长期以来一直走在亚洲各国的前列，与西方许多国家相比，也处于发展较快的行列。进入21世纪，世界幼儿教育受到了前所未有的重视，各国政府都颁布许多政策法规，以促进幼儿教育的改革和发展。与之相比较，近十年来日本政府的部分改革政策稍显滞后和保守，这既与我们前面分析的日本文化的连续性和保守性有关，也与当前日本社会矛盾加剧，政权更迭，各种党派利益纷争、意见不一，致使多项政策难以定夺有关。如何在全球化和世界幼儿教育大发展的背景下，不断改革幼儿教育，以保障日本幼儿教育在亚洲乃至世界的先进地位，是当今日本幼儿教育面临的重大课题。