北京师范大学教育学院 冯晓霞
华中师范大学教育学院 蔡迎旗
首都师范大学教育学院 严 冷
学前儿童教育是任何教育政策与文化政策的主要先决条件。 20 世纪后半叶，普及幼儿教育已经成为一种社会趋势，也成为世界许多国家教育政策的重要内容。
一、世界性的发展趋势：国家财政支持幼儿教育
19 世纪中叶以前，幼儿教育一直是私人行为，但在二十世纪逐渐发展成为公众的责任。 [1] 国家介入幼儿教育成为一个世界性的发展趋势。 政府介入幼儿教育的方式很多，制定政策，加强管理固然是重要方面（如严格幼教机构的审批制度，加强资产监控；制定幼教质量标准并监督执行；建立教师资格和培训制度等），但公共财政支持也是国家介入幼儿教育的重要方式。
欧洲经合组织国家（ OECD ）主要是通过公共财政来支持幼儿教育的。一些国家不论父母的就业状况和收入如何，幼儿教育都是免费的；而另外一些国家则是采用国家财政支持和根据父母收入交费并行的方式，而父母所支付的部分一般不多于费用的 30% 。 [2] 其他一些发达国家虽然没有像 OECD 国家那样 管理 ，但也通过多种支持方式承担起政府对幼儿教育的责任。这些方式包括： 1. 国民教育向下延伸。这是包括美国在内的许多国家的做法。 我国澳门特区已从 2006年开始 将免费教育下延至学前教育 1 ～ 2 年。 台湾地区也已推出 国民教育向下延伸一年（ K 教育）计划，并于 2004 年从"离岛"（澎湖、连江、金门等）和原住民集聚地开始试行，优先扶助资源弱势与文化不利地区，然后逐步向全岛推进。 2. 国家专项拨款资助面向社会处境不利幼儿的早期补偿教育。如美国的提前开端计划和英国的确保开端计划等。 3. 政府举办一定数量的公办园。为政府认可的非盈利性私立幼教机构提供财政补助。 4. 通过各种方式（如返还个税、发放补助等）为幼儿家庭提供保育和教育资助，等等。
二、国家财政支持幼儿教育的理由
目前，尽管一些国家将 5 岁甚至 4～3岁 儿童的教育纳入国民教育范畴，但总体来说，幼儿教育还不具有强制性，还属于"非义务教育"。既然是非义务教育，为什么不像我们一些人所认为的那样，"完全可以交付市场"？国家财政为什么要介入幼儿教育？教育经济学家从幼儿教育的正外部效益和幼儿教育市场的缺陷两方面，论证了政府财政投资幼儿教育的合理性和必要性。
（一）补偿幼儿教育的正外部效益
幼儿教育是否具有正外部效益是政府应否给予财政补助的重要依据。
外部性是经济学的一个重要概念，说的是如果一项经济行为附带地也对其他消费者（第三方）形成影响（获益或受害），而相应的成本并没有反映到市场价格中，就出现了外部性。使其他消费者受益的行为具有正外部性，反之就是负外部性。按照经济学所揭示的规律，在存在正外部性的领域，必然会投资不足。因为这类投资不仅给当事方带来收益，也给其他方带来收益，但当事方只能根据自身的收益来确定投资水平，因此，这个投资水平一定小于社会最优的投资水平。在这种情况下，政府财政投入就变得非常必要。这是一条基本原理。
那么，幼儿教育是否具有正外部性？除了投资者（家庭）之外，有没有其他受益方？大量研究表明，幼儿教育的受益者除了儿童个人、家庭之外，国家是主要的受益者。概括起来：幼儿教育对人的各种能力的发展都有长期的积极效应，可以提高其未来的生产能力和经济增长能力，提高国家的公民素质，提高整个民族的文化和道德素养；幼儿教育可以提高妇女就业机会，促进男女平等，减少贫困人口，降低社会救助费用；幼儿教育有利于打破"一代贫困，代代贫困"的恶性循环，促进社会公平。
在各种关于早期教育成本－效益的研究中， David Weikart 及其同事的工作最有代表性和说服力。他们自上世纪 60 年代起对 123 名来自于低收入家庭的幼儿进行了近 40 年的追踪研究。研究设置了试验组和控制组，实验组幼儿接受了 1~2 年的高瞻－佩里早期教育方案。该项研究从学业成就、经济状况、犯罪率、家庭关系和健康 5 方面考察了优质学前教育的效果，发现与对照组相比，实验组儿童学业成就高，就业率与经济收入高，犯罪率低，家庭关系和睦，吸毒率低。
佩里方案研究表明，幼儿教育投资是一种最省钱的、回报率最大的公共投资，在儿童到 27岁时， 投资回报率为1：7.16。 该研究最近的成本收益分析发现，这些儿童 40 岁时，投资的总体回报率已高达 1 ： 17.07 。其中， 对幼儿个人的回报率为 1 ： 4.17 ；而对社会的回报率则为 1 ： 12.9 。细致分析表明，社会回报中 88% 源于犯罪率的减少； 4% 源于教育开支（特殊教育与辅导等）的减少； 7% 来源于收入税的增加； 1% 来自于社会福利开支的减少。 [3] 其他国家（如加拿大）的研究也得出类似的结论。
总结同类研究的成果， 2000 年诺贝尔经济学奖获得者、芝加哥大学的 James Heckman 教授在"促进人力资本的政策"（ Policy to Foster Human Capital ）一文中指出，其它条件相同的情况下，在幼儿时期对一个人投资 1 美金，将比在幼儿期之后投入同样的金额收益更大。最佳的投资政策是：儿童年龄越小，投入资金越多，并且随其成长过程而不断追加。"将人力资本的投入直接指向幼儿是对社会公共资金更有效的利用。" [4]
因此， OECD1999 年的教育政策分析指出，"幼儿教育是向终身学习的第一笔投资，是......一项意义远大的政策援助"。该年的幼儿教育总结报告的标题就是"儿童早期教育与保育：从投资中获益最多的教育阶段"。 [5] 这个获益者不仅是儿童个人及其家庭，也是整个社会。因此，幼儿教育具有公益性，是一项"社会公共福利事业"， [6] 国家财政给予支持是理所当然的。
美国、英国及 OECD 国家都是市场经济发展十分成熟的国家，但都选择了国家财政支持幼儿教育的政策，应该说是对幼儿教育的公益性（正外在性）的承认和对上述经济学原理的遵从。
