日本战后确立了幼儿园和保育所的二元制度，64年间担任学前教育和保育的机构一直是幼儿园和保育所。幼儿园在《学校教育法》（1947年）中得以确立，是文部省（现为“文部科学省”）管辖下的学校，而保育所是由《儿童福利法》（1947年）所规定的厚生省（现为厚生劳动省）所辖的儿童福利机构。许多外国都一定制定了跟学校有关的法律，但是用法律来明文规定包括保育所在内的儿童福利机构，甚至设定了儿童福利机构的最低基准的日本却是独一无二的，“先进的保育行政”的评价的确受之无愧。幼儿园和保育所应该说是更侧重于幼儿园，如车的两轮得以在社会中普及开来。但是，战后64年以来，日本社会发生了巨大的改变，其一是少子高龄化社会的到来，其二是随着女性走上社会，女性以育儿为中心的生涯规划发生了变化。

1. 日本幼儿园和保育所的开端
（1）幼儿的理想的教育机关——幼儿园

　　明治政府为了学习欧美先进文化导入了许多海外近代化政策，幼儿园(kingergarten)制度正是其中一项。明治4年(1871)～明治6年(1873)，岩仓具視使节团为调查欧美各国的教育制度而出访外国时，作为文部理事官而随行同去的田中不二麿，对女子师范学校和福禄贝尔的幼儿园产生了兴趣。明治7年（1874）、田中不二麿向太政大臣三条实美提出了要设立东京女子师范学校的建议书，明治 8年(1875)，当他升职为文部大輔后，于7月和8月两度提出《幼儿园开设之仪》。明治8年11月29日，东京女子师范学校开校，明治9年(1876)、东京女子师范学校付属幼儿园开园。

　　德国的福禄贝尔 (Friedrich W. Fröbel 1782-1852)创设的幼儿园 (Kindergarten)，在他去世之后在欧美得以普及。19世纪70年代，美国的幼儿园运动广泛开展， 1873年幼儿园甚至成为圣路易斯的公立小学的基础阶段。1876年，美国在费拉德尔菲亚举行建国百年纪念万博。明治政府派遣了很多要员参加，田中不二麿也是随行成员，他被美国的幼儿园吸引住了。内务省于明治7年末收集准备的日本的“出典物” (儿童教育玩具)中，有four boxes of Kindergarten gifts，可见明治政府的文部官僚很早就开始收集幼儿园的玩具了。田中设立东京女子师范学校付属幼儿园设立的目的是：①承认幼儿园教育是有益的；②对公众展示一个模范的幼儿园，用以推动教育的发展。③作为女子师范学校生徒的实验实习所用。与此同时，自由民权思想家中村正直也介绍了幼儿园，倡导幼儿集体交流的意义。第一代的幼儿与园长，擅长英文的关信三，翻译了美国出版的阿道夫・杜埃的幼儿园教育指导书，写了『幼儿园記』(明治9年)『幼儿园法二十游嬉』(明治12年)。实际的保育工作的，是由德国的主任保姆松野克拉拉用英语教给第一代日本保姆丰田芙雄和近藤滨的。

　　和各国相比，日本的幼儿园的特征有两个。第一是福禄贝尔的理想主义的幼儿园教育飘洋过海到美国，变成了福禄贝尔主义之后再被导入日本的；第二是在政府的主导之下创设了国立得幼儿园。明治20年(1888)，国立1所、公立52所、私立14所、共计67所幼儿园在公立主导下设立。明治42年(1909)，国立1所、公立208所、私立234所、共计443所と，私立要多于公立。大正15年(1926)，“幼儿园令”制定，幼儿园在国民之中普及。尽管入园率节节攀升，但昭和18年(1943)，最高只达到9.62％，仅有1成的孩子上幼儿园。

（2）为了养大失去保护的婴幼儿而振兴保育机构

　　保育所的出现是由于在欧洲产业革命的过程中，女性劳动者和贫困阶层出现，那些得不到保护的婴幼儿有必要有专人来看护。日本也为了使女性从“看孩子”的劳动中解放出来，开始建立学龄前的乳幼儿保育机构，如托儿机构，此外为了照顾那些由于贫困而失去父母保护的幼儿，人们建立了保育所。明治23年、新泻县赤泽夫妇首先在私塾静修学校开办。日本的产业革命要迟于欧洲，在甲午中日战争 (明治27年)、日俄战争(明治37年)同时进行，为了确保女性劳动力，各地的工厂内开办了托儿机构。东京纺织股份公司于明治27年(1894)、东京钟渊纺织股份公司于明治35年(1902)、福冈县三井田川矿业所于明治39年(1906)、另外神戸的火柴工厂也设置了保育所。日俄战争时，为了出征的军人家属和遗孤建立了战时保育所，战争结束以后依然作为托儿机构保留了下来。日本急速的产业经济发展使女性劳动者的需要不断提高，同时也导致了新贫困阶层的出现。于是，1900年东京女子师范学校保姆练习系毕业的年轻女性野口幽香和森岛峰在东京四谷开设了二叶幼儿园，以那些失掉保护的贫困孩子为对象。后来，大正4年更名为二叶保育园。民间人士呼吁保护拯救婴幼儿的必要性，建了很多保育所，明治41年(1908)，政府内务省开始向民间的保育事业发放“感化救助事业”补助金。不久以后，公立的保育所于大正8年在大阪、9年在京都、10年在东京以都市部为中心发展起来。公立保育所在大正15年有65所，昭和4年超过了100所。在农村，作为支持政府农业政策的后盾，在农忙期开设保育所，昭和15年(1940)据说有22,758所。幼儿园有幼儿园令，但保育所没有特别法令。幼儿园和保育所的成立过程的区别一目了然。在战前便有围绕幼儿园和保育所的关系的议论，但这和将二者一元化的想法还是有很大差距的。

2. 战后幼托二元制度的确立和随着社会变化产生的矛盾
（1）战后、作为車之两轮支持社会发展的保育所和幼儿园

　　战后在宪法和教育基本法之下，幼儿园成为学校教育法(1947年)中文部省(现文部科学省)所辖的学校德基础阶段，保育所由于儿童福利法 (1947年)的规定，成为属于厚生省现厚生劳动省)所辖的儿童福利设施。幼儿园是义务教育的初级阶段，目的是对幼儿的保育和促进其身心发展，保育所则是接受家长的委托，接收“缺乏保育”的婴幼儿。幼儿园的教师和小・中・高的教师相同，要满足教师资格法的规定，在大学或者短大毕业；而保育所的保育士(当初名称为“保姆”)则是要在厚生省(现厚生劳动省)所指定的学校中培养。

　　保育所当初和幼儿园相同，作为正式制度得以确立。国家制定了儿童福利设施最低基准，在此基础上设立了保育所，满足该基准才能设立。根据收入不同家长向保育所支付不同的保育费用，不够的部分由国家和地方自治体发放补助金。关于保育内容，和幼儿园的教育要领一样，保育所也有纲要：《保育所保育方针》。这种正式的制度，除了社会主义国家之外是绝无仅有的。从战后的复兴到高速经济成长，幼儿园和保育所一直推进着就学前婴幼儿教育保育，如車之两轮。

（2）少子高龄化社会和女性生涯规划的变化——保育所需求的增加和幼儿园的减少

　　如同众多的先进工业国家都面临着少子化现象一样，日本也概莫能外。儿童年均出生数量从昭和48年（1973）第二次婴儿潮到战后第二次顶峰达到209万人，之后一路下滑，平成18年只有109万人。儿童数量的减少当然在幼儿园孩子数量上体现了出来。1980年前，私立幼儿园导入了3年保育制度(3岁开始入园)、公立幼儿园导入了2年保育和些许3年保育制度，维持着入园儿童数。但进入90年代，入园儿童不断减少，费园和合并的事例在各地陆续出现。

　　另一方面，和少子化成反比的是，保育所的孩子数量有所增加。其原因不言自明，是由于工作的母亲不断增加，其背景是日本加快了让女性走入社会的步伐。从较长的跨度来看，女性的生涯规划昔非今比，曾经生养几个子女士女性人生的主要目的，而今随着寿命的延长，养大一两个孩子已经不再是女性人生的全部了。由于夫妇都工作，家庭收入多元化，这种经济状况也要求男女重新审视自己的性别责任，特别是在大中城市的年轻小家庭对保育所的要求不断增加。等着入托的幼儿数量全国现有２万人，基本都集中在大城市。

（3）公设教育保育的后退

　　明治時代举国上下都意识到幼儿教育的重要性，作为模范创设了幼儿园，一直到明治末期始终是民间的力量所支持和发展到全国的。幼儿园不是义务教育，所以幼儿园需要收取入园费和保育费来维持运营。公立幼儿园由于是公立，所以无法收很高的费用，其费用来源于市区町村的预算。但是由于最近地方自治体财政困难，所以公立幼儿园规模缩小，民间已经出现让私立幼儿园承担幼教的动向。但私立幼儿园也同样面临着財政困难，如果只追求经营的话，难免有违幼儿教育的本意。失去政府的支持，幼儿教育便会陷入危机。平成20年的学校基本调查(文科省)数据是，全国幼儿园人数是167万4163人，其中32万4924人在公立幼儿园，134万9236人在私立幼儿园。公私之差年年都在扩大。

　　另外，无论是私立还是公立，保育所都有补助，某种程度上说离不开政府支援。但涉及到运营费，昭和60年前，拨到每个孩子身上的钱是这样来计算的：总费用减去其所交费用后，国家出8/10，地方上级政府出1/10，、市町村等出1/10。但是现在变成了这样：市町村支付的费用减去家庭所交的费用后，国家出5/10，地方上级政府出1/4，、市町村等出1/4。国家提高了政府的补助比例。由于地方自治体的财政困难，公立保育所的民营化窑超过了幼儿园的速度。