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【澳大利亚】澳大利亚幼儿教育与保育的改革:儿童、性别与投资

沃伦 B・斯托克(澳大利亚维多利亚州成人社区继续教育委员会 原董事)
2014-01-22

摘要:

澳大利亚的幼儿教育、保育(ECEC)需要人们更多的关心和投资。在这种认识下,政府、地区社会、商业界等各方面都在进行大规模的改革。澳大利亚联邦政府为了在幼儿教育保育领域中也建立起与其他教育部门相同的基础,导入了国家级的质量保证框架(National Quality Framework)。其中主要包括课程开发、保育员人均照顾儿童人数的调整、主要保育员专业素质的提高、高等资格的必要化、保育员工资提高、家庭税金返还以及对社会弱者的经济援助等。与此有关的一项投资回报调查表明,对幼儿教育保育的投资能够带来较大的经济社会利益,投资的结果将会回报社会整体,此结果证明了这场改革的重要性。该结果在普华永道、波士顿咨询和Access Economics(澳大利亚著名咨询公司)等进行的调查中同样得以证明。幼儿教育保育不仅对儿童的认知、健康、社会性发展有重要意义,同时也是涉及到女性就业的重大性别问题,如果国家无法提供质优价廉的幼儿教育保育服务,就会影响女性的工作。投资决策中最关键的是儿童,但投资成果则体现在将为家庭、地区社会、产业界带来持续的利益。
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背景

  从定居澳洲的早期开始,澳大利亚社会便开始启用公共资金大力推动教育的发展。但是一直以来投资的范围都局限于小学教育、初中教育、职业教育、高中教育等,对入学前的儿童援助则非常有限。因此,迄今为止幼儿教育保育事业(ECEC)是依靠家庭和民间部门的力量发展起来的,其结果是产生了许多不均衡现象,这是在其他教育部门中所没有的。比如,,学前没有政府制定的课程和国家框架(直到最近才有),社会弱者不能利用ECEC,利用ECEC的家庭经济负担多(尤其是非劳动家庭及移民家庭),ECEC部门中的保育员的资格和保育员人均照顾儿童人数存在较大差异。尽管澳大利亚的ECEC和其他正规教育之间有如此的差异,但Alison Elliot认为,澳大利亚0~5岁的幼儿教育保育服务"具有完善的教育保育计划,在世界上也是最佳的实践模式"。*1

澳大利亚ECEC的概要

  澳大利亚拥有13,899 所幼儿园、保育园、托儿所,有大约869,770名儿童入园。这些被国家认可的机构,为每名儿童提供每周17小时的服务。*2

  澳大利亚国内的幼儿教育保育服务的46%为民办,其余由政府和地方政府以及社区进行运营。*3

对ECEC投资效果的相关调查报告

  普华永道、波士顿咨询集团、Access Economics分别对澳大利亚实施了大规模的调查项目,所有结果都显示对幼儿教育保育的投资会为经济、社会和商业带来效益。各公司的调查结果与诺贝尔奖获得者、芝加哥大学的经济专家James Heckman关于幼儿教育保育的所作出的以下研究结论相一致。他指出:"最近的研究中表明,对幼儿教育的投资会带来引人注目的成果。幼儿期是早期教育的重要时期,通过加强对外联系,孩子们可以发展得更好。......对幼儿教育的优良投资具有持续性效果。......我们不能够把投资推后到成年、或者推后到入学年龄。因为,在这个时候再进行干预有可能为时过晚。学习是一个动态的过程,从幼儿期开始,到成人之后也持续下去是最有效果的。*4

  普华永道对大规模的幼儿教育保育进行了如下叙述:"......综合的幼儿教育保育制度的确立,是促进澳大利亚21世纪社会经济方面发展的一项重要课题"。*5

  波士顿咨询集团也发表了同样的调查结果。"对幼儿教育保育服务进行投资会有充分的回报,这是迄今为止全世界所进行的各种尝试和长期研究的结果。对澳大利亚的一般家庭来说,这项服务对促进儿童的认知水平、社会性、情绪的发展等是不可或缺的,同时也使得父母再就业成为可能。另外通过参考其他国家的事例,我们可以创造出一种更集约的、富有综合性的保育方式,给处于弱势的儿童们未来更多的希望。"*6

  那么,究竟会带来怎样的经济效益呢?一项提交给新西兰教育部的报告书中指出,"......对幼儿教育所进行的公共投资,会在幼儿母亲的就职、家长终生工资的增加、减少接受特殊教育的儿童数目、降低犯罪率、减少利用社会福利、提高对经济的影响效果等方面有正面的影响。"*7

澳大利亚政府的改革措施

  澳大利亚政府认识到对幼儿教育保育的投资会带来经济和社会方面的效益,同时澳大利亚联邦政府协议会(COAG)*8于2007年承认了幼儿教育改革政策的必要性,要求专家委员会对以下3个重要课题进行研究。

  a.评估在幼儿教育保育服务的质量保证体系中的授予、规定和认证评价综合性一体化资格的   制度

  b. 评估适用于核查幼儿教育保育中质量标准时的各种选择

  c. 考察幼儿教育保育服务质量评价制度的各项措施

  讨论的结果是, 澳大利亚政府在全国导入了质量保证框架(National Quality Framework: NQF),于2012年1月开始实行。框架的重要目标*9如下。

  a. 保证享受教育和保育(服务)的儿童的安全、健康和福利

  b. 提高接受教育和保育的儿童的教育和发育水平

  c. 提供高质量的教育和保育,促进其持续进行改善。

  在改革措施中一项重要的内容是,为了改善教师和儿童之间的交流,需要正式调整长时间保育并减少托儿所中每位保育员负责照顾的儿童人数。关于0~24个月的婴幼儿,保育员和婴幼儿的比例为1:4、25~35个月为1:5、36个月~就学年龄为1: 11。澳大利亚早期儿童教育机构Early Childhood Australia指出,改善保育员和儿童比例的效果,已经在提高儿童的健康和安全方面、提高学习效果、幼儿之间感染率的下降等方面得以凸显。*10

  规定中有这样的内容:在托管25名以上孩子的托儿所中,必须要有拥有学位的保育教师每天在岗,在未满25名孩子的托儿所,要求拥有学位的教师必须保证一定的在岗时间。全澳质量保证框架(NQF)中规定,现在从事幼儿教育保育的教育者中,取得相应的学位的教师必须占到一半以上。通过这样的改革措施,使幼儿教育保育的重点大大地转移到了教育上来。*11

  新制定的比例和提高保育员资格标准等措施提高了保育质量,对幼儿的发展起到了重要的作用。

  澳大利亚联邦政府协议会还进一步提出规定,到2013年为止"使所有在一年以内入小学的儿童都可以在公立、民营或社区的幼儿园及托儿所中接受拥有幼儿教育学位的保育员们每周15小时、全年40周的优质幼儿教育项目"。*12

幼儿教育保育部门的保育员资格与工资

  幼儿教育保育中的一项重大课题是必须提高保育员工资。幼儿教育保育行业中绝大部分保育员为女性,比起小学、中学等其他教育机关的教职员工,保育员的工资处于不正当的低收入水平,我们已经不应该再继续容忍这种状态的持续了。初等教育教师的年收入的中等水平为45,000~71,000美元、而幼教行业的保育员则仅为36,000~53,000美元。

  澳大利亚公平劳动局(Fair Work Australia)不久前研究了包括保育员在内的国内的社会、地区、残疾人福利行业的问题并提起了诉讼。本案的重点是上述行业的工作人员与其他州政府以及地方自治体的工作人员的薪金之差。几个月之后,Guidice法官提出了以下的意见:"我们判定的结果是,与从事社会福利相关产业的工作人员和州政府以及地方自治体的工作人员相比,在进行价值相同的劳动时,男性和女性工作人员并未得到同样的报酬。社会福利相关产业的工作人员和与之性质相同的州政府以及地方自治体的工作人员之间的工资之所以会存在较大差距,重要的一条原因是性别问题。"*13该判决承认了长期存在的收入差距,并成为调整该差距的开端。

  无论儿童们处于怎样的环境之中,教育质量的一个重要指标都在于从事该行业的保育员的技能和资格。*14基于这项事实,"为了让所有的孩子都能接受学前教育,必须在大学中尽早导入并扩大幼儿教育的教师培养课程"。*15

幼儿教育保育的费用

  在澳大利亚,保育的从业者一般为民间人士,机构型正规幼儿教育保育占80%,可以预料到,政府应该不会以直接参与该行业的方式发展幼儿教育保育事业。澳大利亚政府可能采用的方式是,联邦、州、地方自治体等各级政府按照家庭和父母的收入继续提供部分财政补助。这种资金支援体制已经根据相关法律确定了下来,比如返还税金的赋税制度、育儿补助、带薪育儿假期和产假等。联邦支付养育费用的50%(扣除家庭领取的各种育儿补助之后),目前育儿补助的上限为每名儿童7,500美元。*16但这项补助不过是进行长时间保育每年所需要负担金额的约3分之1,两者的差额对几乎所有的家庭来说都是巨大的经济负担。而且在很多方面,这正是澳大利亚社会中许多处于社会经济地位较低家庭的孩子们无法利用幼儿教育保育服务的原因,这是因为他们无法满足政府直接补助的资格。

性别对幼儿教育保育有怎样的影响?

  为了提供优质的幼儿教育保育服务,需要解决两大课题,其一是消除性别歧视,其二是有必要使在职女性的子女的幼儿教育保育服务的档次更上一层楼。现在,女性占澳大利亚大学毕业生人数的57%,全体劳动人口的45%,15岁至65岁年龄层女性的就职率达到74%。

  澳大利亚目前的合计特殊出生率(TFR)为2.0,高于意大利、德国、日本、加拿大等经合组织(OECD)加盟国,也远远高于经合组织的平均水平1.68(2007年的数据)。但仍然低于新西兰(2008年的数据2.18)和美国(2007年经合组织推定值为2.12)。据预测,澳大利亚的合计特殊出生率在今后20年内都会维持该水平。这证明了幼儿教育保育的高度需求的持续性,也证明了将来是否需要对幼儿教育保育进行投资的讨论的必要性。*17

  澳大利亚今后的企业和公共机构的工作人员中女性将会越来越多。澳大利亚证券交易所认识到这一问题,决定要求排名前200位的公司每年提交他们为发展多样性和促进男女平等的各项措施。如同现在澳大利亚的许多主要企业采用的其他各项措施相同,支援在职母亲的方针已经固定下来并得以实践。这些举措包括父母亲的产休和育儿休假的带薪制、弹性工作制、育儿支援等,有些企业甚至直接设立了相关机构,向职工提供幼儿教育保育。斯堪的纳维亚半岛诸国(指瑞典、挪威等北欧国家)已经建立其社会和政府对育儿家庭进行支援的坚实基础,澳大利亚模仿并迅速导入了该体系。职场女性机会均等局(EOWA)的Helen Conway局长支持该做法并指出,"人们对女性教育进行了巨大的投资却没有善加利用,导致了在特定的职业中需要充分技能的人才不足,这种状况实在令人匪夷所思。"*18

幼儿教育保育的可持续发展的未来

  我们可以得出这样的结论,最近的改革表明澳大利亚政府和商业界都认识到真正的改革正处于增长的势头中,用合理的价格提供优质的幼儿教育保育服务会收到良好的效果。投资最重要的因素是儿童,但投资成果则是会为家庭、地区社会、商业界带来持续的利益。

参考文献

1 Elliott, Alison. "Early Childhood Education: Pathways to quality and equity for all children", Australian Council for Educational Research. 2006. p 54.

2 Early Childhood Australia, "Our Future on the Line - Keeping the Early Childhood Education and Care Reforms on Track", 2011

3 Access Economics - "An economic analysis of the proposed ECEC NQA", July 2009

4 Heckman, James. "Policies to Foster Human Development," working paper 7288, National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA. 1999 pp. 22 and 41

5 PwC - "A practical vision for early childhood education and care", March 2011

6 Boston Consulting Group - "National Early Childhood Development Strategy" Report to the ECD Subgroup of the Productivity Agenda Working Group, COAG, 25 September 2008.

7 New Zealand Council for Educational Research - "Outcomes of Early Childhood Education: Literature Review Report" prepared for the Ministry of Education by Linda Mitchell, Cathy Wylie, and Margaret Carr, May 2008.

8 Commonwealth Heads of Government (COAG) Meeting 2007

9 Guide to the National Quality Framework, ACECQA, October 2011

10 Early Childhood Australia, "Our Future on the Line - Keeping the Early Childhood Education and Care Reforms on Track", 2011

11 Ibid

12 Dowling, A and O'Malley, K. ACER, "Pre-school Education in Australia", 2009. Page 1

13 Fair Work Australia, Full Bench Decision, Equal Remuneration, 2700, 19 May 2011

14 Australian Bureau of Statistics 4232.0, 2007

15 Dowling, A and O'Malley, K, ACER, "Pre-school Education in Australia" December 2009

16 Australian Government, Family Assistance Office www.humanservices.gov.au

17 www.treasury.gov.au Intergenerational Report 2010

18 Knowledge@Australian School of Business, 27 September, 2011

作者简介

沃伦 B・斯托克 (澳大利亚维多利亚州成人社区继续教育委员会 原董事)

沃伦 B・斯托克,劳资关系和经营学的专业咨询师,澳大利亚壳牌公司(Shell Australia)的原总经理。目前,他担任在澳大利亚开发石油和天然气的埃克森美孚(ExxonMobil)的项目领导者之一,另外,他的客户还包括丰田公司,美国铝业公司(ALCOA),必拓三菱澳洲(Billiton Mitsubishi Australia)等公司。此外,他还担任成年社区继续教育委员会董事一职长达九年,是国际商务职业女性(Business Professional Women International)的战略顾问。致力于促进男女平等和对早期儿童教育质量的投资,研究其投资回报率,利用自身丰富的经验促进商业界和地区社会对儿童成长的支持事业。
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